İCMANIN BÜDCƏ PROSESİNDƏ İŞTİRAKI 9%-Ə DÜŞÜB
15.06.2022 / “Açıq büdcə tədqiqatı” Azərbaycanda irəliləyiş olduğunu deyir
Açıq mənbələrdən foto
Sorğu keçirilsə, “Büdcə nə qədər açıqdır?” sualı verilsə, yəqin ki, əhalinin çoxu “100 faiz!” deyə cavab verəcək. Amma bu cavab şəffaflığa inamdan deyil. Ötən üç dekadanın təcrübəsi əhalidə büdcənin korrupsiya, yağmalama və mənimsəmə üçün tam açıq olması qənaətini formalaşdırıb...
Azərbaycanda ictimai vəsaitlərin taleyinə laqeydlik, demək olar ki, institutlaşıb. Ölkənin hər bir vətəndaşı büdcədən təsirlənərək yaşadığı halda, büdcə prosesində ictimai iştirak çox aşağı səviyyədədir. Büdcə məsələsi hələ də hökumətdaxili məsələ olaraq qalır, ictimai iştirak təmin edilmir.
Bu günlərdə “Beynəlxalq Büdcə Tərəfdaşlığı” təşkilatı (International Budget Partnership-IBP) “Açıq Büdcə Tədqiqatı” (Open Budget Survey 2021) hesabatını açıqlayıb. Bu dəfəki hesabatın sələflərindən əsas fərqi ondan ibarətdir ki, Azərbaycanın büdcə şəffaflığı ilə bağlı mövqeyi 22 bal artaraq, 57 bala çatıb (100 ballıq qiymətləndirmə), Azərbaycan 120 ölkə arasında 44-cü yerə yüksəlib (əvvəlki sənəddə 81-ci idi). Metodologiyaya görə 61 və üzəri bal toplayan ölkələr ictimai müzakirələr üçün kifayət qədər büdcə məlumatı dərc etmiş hesab edilir. Azərbaycan, hələ ki, bu səviyyəyə qalxmayıb. Amma, məsələn, Gürcüstan 2021-ci ildə büdcə prosesinin şəffaf idarəedilməsində tələb olunan standartlara 87% əməl etməklə dünya birincisi səviyyəsinə yüksəlib.
IBP-nin 2006-cı ildən etibarən hazırladığı reytinq hesabatında Azərbaycanın balı ilk dəfə 2015-ci ildə 50%-in üzərində olub (51 bal). Sonrakı illərdə ölkənin mövqeyi zəifləməyə başlayıb. Səbəb, icmal sənədlərinin açıqlanmasının dayandırılması, büdcə sənədinin strukturunun və informasiya tutumluluğunun aşağı salınması kimi qeyri-adekvat yanaşmalardır.
Göstəriciləri artıran nədir?
Azərbaycanın mövqeyinin irəliləməsinə təsir edən amillərdən biri, büdcə sənədlərinin ictimai əlçatanlığı ilə əlaqədar çatışmazlığın aradan qaldırılması olub. 2019-cu ilədək Azərbaycanda “ilkin büdcə bəyanatı” və “yarımillik icmal” sənədləri hazırlanmır, ictimailəşdirilmirdi. İndi, daha doğrusu, 2019-cu ildən başlayaraq (2020-ci ilin dövlət büdcəsinin hazırlanması prosesində) dövlət və icmal büdcələrin ilkin göstəricilərinə dair açıqlamalar Maliyyə Nazirliyinin rəsmi veb səhifəsində yerləşdirilir. 2021-ci ildən nazirlik yarımillik icmal sənədlərini də açıqlamağa başlayıb.
Amma bu açıqlamalar prosesin tam şəffaflığına dəlalət eləmir. Çünki açıqlanan sənədlərin keyfiyyət göstəriciləri—sənədlərin strukturu, büdcənin gəlirləri və xərclərinin əhatəliliyi, vəsaitlərin qurumlar üzrə bölgüsü, vəsaitlərin izlənilməsinin mümkünlüyü mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Bu aspektdən ən yüksək standarta uyğun sənəd, 96 balla qiymətləndirilən illik yekun hesabatdır. “İlkin büdcə bəyanatı”, “Təsdqilənmiş büdcə” sənədləri də 78 balla qiymətləndirilən sənədlər sırasına daxildir. Hesabata görə ən zəif əhatəliliyi olan sənəd, 43 bala uyğun görülən “Hökumətin büdcə layihəsi” sənədidir. Ümumiyyətlə, sənədlərin açıqlanması ilə bağlı tendensiya hesabatda müsbət qiymətləndirilib, xüsusi ilə də illik və yekun hesabatların informasiya tutumunun artdığı bildirilib. Bu istiqamətdə təkmilləşmək üçün İBP Azərbaycan hökumətinə təkliflər də edib:
- Hökumət təklif etdiyi büdcə layihəsinə ehtimal edilən çoxillik xərc və gəlir göstəricilərini, habelə fiskal vəziyyəti, o cümlədən gələcək öhdəlikləri, qeyri-maliyyə aktivləri üzrə ehtiyatları, mərkəzi bankın, ictimai institutlarının və qeyri-maliyyə müəssisələrinin fiskal xarakterli fəaliyyətləri (kvazi-fiskal) və vergi xərcləri haqqında daha çox məlumat daxil etməli,
- Dövlət və icmal büdcələri üzrə vətəndaşın büdcə bələdçisi sənədinin əhatəliliyi artırılmalı, ictimaiyyətlə cəmiyyətin tələbinə uyğun məlumatlarla bağlı daha geniş məsləhətləşmələr aparılmalı və büdcə prosesinin bütün mərhələlərində müvafiq sənədlərin sadələşdirilmiş variantları dərc edilməlidir.
QEYD:“Açıq Büdcə Tədqiqatı” indeksi Beynəlxalq Büdcə Əməkdaşlığı (IBP) təşkilatı tərəfindən sorğuya cəlb edilmiş ölkələrdə büdcə prosesinin şəffaflığının və büdcə sənədlərinin əlçatanlığının ölçülməsi və digərləri ilə müqayisə edilməsi məqsədi ilə hazırlanır. Reytinqin tərtib olunmasında Dünya Bankının “Dövlət Xərcləri və Maliyyə Hesabatlılığı”, BVF-nun “Fiskal Şəffaflığın Ən Yaxşı Təcrübələr Məcəlləsi”, “Lima Bəyannaməsi”, OECD-nin “Fiskal Şəffaflıq üzrə Ən Yaxşı Təcrübələr” və “Fiskal Şəffaflıq üzrə Qlobal Təşəbbüs”ün prinsipləri nəzərə alınır. Bu indeks dünyada büdcə şəffaflığının müstəqil ekspertlər tərəfindən qiymətləndirildiyi yeganə müqayisəli və müntəzəm indeksdir. Sorğunu təşkil edən 145 sualın 109-u büdcə haqqında informasiyaların ictimaiyyətə açıqlığını, 18-i icmaların büdcə prosesində iştirakını, 18-i isə parlamentin və ali audit orqanının (Hesablama Palatası) prosesdəki rolunu ölçür. Azərbaycan ilk qiymətləndirmədən başlayaraq, sorğuda iştirak edir.
Dövlət vəsaitlərinin idarə edilməsində zəif bəndlər
Hesabatdan görünür ki, Azərbaycanda büdcə prosesində ən zəif halqa ictimai iştirakdır. Büdcənin müzakirə və planlama mərhələsində ictimai iştirakın indiki durumu 100 baldan cəmi 9-na uyğun görülüb. Bu hətta dünya ortalamasından 35.7% aşağı səviyyədir. Başqa sözlə ifadə etsək, büdcənin layihələndirilməsi prosesində icmanın iştirakı 9%-dir ki, bu da ötən iki il ərzində heç bir irəliləyişin olmaması bir tərəfə, 2017-ci illə müqayisədə də 2 bal gerilədiyimizi göstərir. (2019-cu il hesabatında da müvafiq indikator üzrə Azərbaycanın balı 9, 2017-ci ildə isə 11 idi.)
Müqayisə üçün qeyd edək, Gürcüstanda müvafiq indikator 44 balla qiymətləndirilib. Rusiya və Qırğızıstan kimi MDB ölkələri isə 28 bal alıb, Azərbaycanla müqayisədə 3 dəfə güclü mövqedə dayanırlar.
İctimai iştirak niyə vacibdir?
İctimai iştirak büdcə prosesində ciddi məqamdır. Çünki məsələ başqasının pullarının başqasının məqsədləri üçün istifadəsindən gedir ki, bu halda həm nəzəri, həm də praktiki olaraq, “qeyri-səmərəli yanaşma” riski çox yüksəkdir. Nobel mükafatlı amerikalı iqtisadçı Milton Fridmanın “pulla davranışın dörd növü” yanaşmasına görə, vəsaitlərin xəclənməsində vəsaitin mənsubiyyətliliyi ilə xərcləyən tərəfin sərgilədiyi mövqe arasında ciddi korrelyasiya var. İqtisadçı tərəfindən qurulan matriks göstərir ki, başqasının pulunu başqası üçün xərcləyəndə qiymət və keyfiyyətə əksər hallarda diqqət yetirilmir.
Digər problem xərc istiqamətlərinin müəyyən edilməsi ilə bağlıdır. Qəraqəbuledicilər əksər hallarda icmanın real problemlərindən xəbərsiz olur və nəticədə bəzən daha çox qeyri-prioritet istiqamətlərə yaşıl işıq yandırırlar. İnkişaf etmiş təcrübələrdə ictimai vəsaitlərin daha səmərəli idarə edilməsi, xərc istiqamətlərinin müəyyən edilməsində icmanın rəyinə müraciət geniş formada tətbiq edilir. Məsələn, 2007-2008-ci illərdə Birləşmiş Krallıqda ictimai iştirakı nəzərdə tutan Birgə Büdcə Strategiyası (Participatory Budgeting Strategy) icra edilib. Strategiya vətəndaşların büdcə prosesinə marağının artırılması, qərarqəbuletmədə iştirak, təşəbbüskarlıq, lokal problemlərə icmaların gözü ilə baxış kimi məsələləri əhatə edir.
Mütəxəssisələr büdcə prosesində ictimai iştirakı inkluziv demokratiyanın inkişafında innovativ həll kimi görməklə yanaşı, bu modelin dövlət sektorunun modernizasiyası və hesabatlılığı artırmaq baxımından əhəmiyyətli hesab edirlər. Ancaq Azərbaycan bu məsələdə bu günədək hər hansı uğura imza atmayıb.
İqtisadçı alim İnqilab Əhmədov hesab edir ki, büdcə prosesində ictimai iştirak institutunun zəif inkişaf etməsinin səbəbini iqtisadi konyukturda axtarmaq lazımdır: “Neft qiymətlərinin “göydə” olduğu zamanlarda büdcə şəffaflığı zərurət deyildi və müəyyən mənada arzuolunmaz idi. Xərcləmələr öz axarı ilə həyata keçirilir, böyük həcmli dövlət investisiyalarının səmərəliliyinin bir sıra hallarda sual altında olması isə hökumətdə xüsusi narahatlıq doğurmurdu. Elə təsəvvür var idi ki, “göydəndüşmə pullar” həmişəlikdir.”
Azərbaycan qanunları büdcə prosesində iştirakı qismən təmin edir
“Büdcə sistemi haqqında” qanunun 13 və 15-ci maddələrinə uyğun olaraq, hökumət tərəfindən hazırlanan büdcə layihəsi parlamentin müzakirəsinə verilir. De-yure parlamentin seçkili və müstəqil institut olduğunu nəzərə alsaq, büdcə layihəsinin parlamentdə müzakirəsinin ictimai iştirakın bir formatı olduğunu iddia etmək olar. Həmçinin, qanunvericilikdə qeyd edilir ki, büdcə layihəsinin parlamentdə müzakirəsi Milli Məclisin daxili nizamnaməsinə uyğun aparılır. Bu da Milli Məclisə vətəndaş cəmiyyəti təmsilçilərini, ekspertləri prosesə cəlb etmək imkanı verir. Ümumilikdə qanunvericilik büdcə prosesində iştiraka imkan yaratsa da, praktikada bu normaların tətbiqində problemlər var.
Beynəlxaq Büdcə Tərəfdaşlığı təşkilatı son hesabatında büdcə prosesində ictimai iştirakın artırılması məqsədi ilə Azərbaycan hökuməti üçün bir sıra tövsiyələrə yer ayırıb. Təşkilatın mütəxəssisələri hesab edir ki, Maliyyə Nazirliyi i) büdcənin tərtibi və onun icrasına nəzarət zamanı cəmiyyətin iştirakını təmin edən pilot mexanizmlərin hazırlanması, ii) həssas sosial qrupların, zəif təmsil olunan icmaların birbaşa və ya onları təmsil edən vətəndaş cəmiyyəti təşkilatları vasitəsilə prosesə aktiv cəlb edilməsi istiqamətində addımlar atmalıdır. Bundan başqa, Milli Məclisə dövlət qurumları və vətəndaş cəmiyyəti üzvlərinə büdcə layihəsinin müzakirəsində və monotorinq hesabatlarının dinləmələrində iştirak etmək imkanı yaratması təklif edilir.
Müasir təcrübədə dövlət maliyyəsinin effektiv idarə edilməsi yalnız məlumatların açıq, əlçatan olmasından asılı deyil. Şəffaflıq və məlumatlılığın hökumətin hesabatlılığı ilə nəticələnməsi, ictimai vəsaitlərin səmərəli idarə edilməsi üçün icma təmsilçilərinin, vətəndaş cəmiyyəti institutlarının büdcə ilə bağlı qərarların qəbul edilməsi və büdcə monitorinqi prosesində iştirakına şərait yaradılmalıdır. Paralel olaraq, müstəqil büdcə nəzarəti mexanizmləri institutlaşdırılmalıdır. Qeyd edək ki, Azərbaycanın açıq büdcə indeksini zəiflədən mühüm problemlərdən biri də ölkədə müstəqil fiskal təşkilatların olmamasıdır.
Xəbərləri izləmək üçün Açıq Azərbaycanın telegram kanalına abunə olun: https: //t.me/openazerbaijan